Планът Ран-Ът: Проект за нова Конституция

Протестите, които не спират, а се разрастват от две седмици в страната, показаха фалша на българския преход. Освен гнева на хората, че са измамени нагло от всички управлявали ни до момента партии и кохортите им. В последната година от мандата на ГЕРБ острото усещане за липсата на справедливост вдигна на крак десетки хиляди.

Наред с това извади на преден план един проблем, за който напоследък говорят все по-често експерти и обикновени граждани - нуждата от нова Конституция, която да смени подставената ни от Кръглата маса, където доминираше БКП.

Webcafe.bg започва дискусия, в която кани всички, които имат аргументи и ясна позиция има или няма нужда от нова Конституция. Откриваме темата с Глава Осма от един документ, познат на повечето хора у нас само като "Плана Ран-Ът". Пълното му име е Проект за икономически растеж и преход към пазарна икономика в България, подготвен от Фондацията на Националната камара на САЩ, под ръководството и редакцията на Ричард Ран и Роналд Ът. Нека видим какво ни е съветвал един доктор по право преди 23 години.

Българският народ е в процес на обсъждане на създаването на нова Конституция. Този процес трябва да продължи колкото може по-експедитивно. България спешно се нуждае от нова Конституция както за вътрешни, така и за международни цели.

Изготвянето на Конституция представлява не само създаването на един документ. То е предназначено най-вече да изгради система на държавно управление. България съществено измени старата си Конституция, но в резултат се получи един сурогат, а не взаимообвързана система на управление. В своята нова Конституция нацията ще има възможност да определи бъдещите отношение между народа и неговото правителство, същността на конституционното равенство.

Страната излиза от един твърде дълг и мрачен период, в който правителството беше абсолютен господар на народа. Отхвърляйки тази тирания, народът спаси и предяви правата, които са неотменни за всяко човешко същество. Сега той трябва конституционно да съхрани тяхната святост завинаги.

И така, първото и най-важно условие е новата Конституция грижливо да ограничи властта на правителството и да гарантира свободите на народа. Този документ трябва да се превърне в декларация към международната общност, че България е станала член на свободните нации в света. Международната репутация на нацията значително ще се подобри, което ще донесе и материално възнаграждение на българския народ.

Другите свободни нации ще станат по-заинтересувани от споделяне на своите ресурси с България. Конгресът на САЩ например често е показвал своите предпочитания към демократичните нации и вероятно ще погледне благосклонно на България, когато се убеди в демократичното бъдеще на нацията.

Една Конституция, която защитава свободите, ще привлече международни инвестиции. Инвеститорите избягват нации, които конфискуват собствеността, които са икономически безотговорни и потискат хората. При конкуренцията за международни инвестиции нациите, които солидно подсигуряват живота, свободата и собствеността, имат голяма преднина в привличането на капитали за промишлеността и търговията.

България може да постигне търговско предимство пред източноевропейските си съседи, ако първа в региона приеме конституция, гарантираща правата на човека.

Форма на управление: разделение на властите

Формата и характерът на управлението са важна предпоставка при оформянето на една конституция. Свободните нации се различават в структурите на своето управление. Едни са избрали парламентарната система, а други - системата на разделение на властите. Най-съвременните конституции вероятно комбинират елементи и от двете системи. САЩ са нацията, която първа създаде системата на разделение - още през 1787 г. и я поддържа над 200 години. Според нея народът на САЩ е върховен в своя суверенитет. Но следва винаги да се съобразява с отделните лица, упражняващи основните си права.

Приемането на конституция е най-важното политическо събитие в историята на една страна. При този процес народът предоставя своите права на един орган, който след това ще може да упражнява контрол над него. Народът трябва да е особено внимателен при даването на тези пълномощия поради следните причини: (1) свободата е нормално състояние за хората; без нея стойността на живота се понижава; (2) лицата, които свободно упражняват своята съзидателност, изобретателност и продуктивност, допринасят най-много за напредъка на обществото' (3) правителството може да използва властта си неразумно или тиранично.

Въпреки това малко хора не биха се съгласили с твърдението, че от правителството се изисква да защитава народа от собствените му ексцеси и от враждебните намерения на чуждестранни интереси.

Преди 200 години американците се сблъскаха с дилемата свобода или власт и избраха очевидното решение: да създадат управление, което ще е достатъчно овластено, за да ги защитава, но не достатъчно, за да ги потиска. Те отхвърлиха парламентарната система, тъй като тя съсредоточава почти цялата управленска власт в един орган. Американците сметнаха, че когато една неограничена власт се даде на крал или парламент, независимо от наличието на добри намерения, има значителен риск тя да се упражнява тиранично.

Вместо това създателите на Конституцията на САЩ избраха система, която разделя управленската власт на законодателен, изпълнителен и съдебен сектор. Ако управленската власт се раздели така, че дадена политика да може да се прилага само чрез комбиниране на законодателно действие, прилагане на изпълнителната власт и интерпретиране на съдебната власт, нито една групировка няма да може да наложи своята несъгласувана воля. Джеймс Мадисън - най-влиятелният от съставителите на Конституцията на САЩ навремето писа: „Струпването на всички видове власт - законодателна, изпълнителна и съдебна в едни ръце, независимо дали са много или малко и независимо дали е по наследство, чрез самоопределяне или чрез избори, може да бъде квалифицирано като най-точната дефиниция на тиранията."

В по-нови времена Уорън Бъргър, бивш председател на Върховния съд на САЩ, допълнително обясни системата на разделение на властите по следния начин:

"Изборът, който сме направили в нашата Конституция, обременява управленските процеси, които често изглеждат тромави, неефективни и дори безрезултатни, но този труден избор е направен съзнателно от хора, които са живели при форма на управление, която позволява подлежащи на арбитриране правителствени актове да се приемат без проверка...

При всички очевидни недостатъци като забавяне, безпорядък и потенциални възможности за оскърбления все още не сме отрили по-добър начин за съхраняване на свободата от това да подчиним властта на грижливо изработени ограничения, вписани в Конституцията.

Както предполага съдията Бъргър, единното или парламентарно управление може да взема своите решения по-бързо, но понякога с цената личното си достойнство и автономия. Освен това новата световна история потвърждава, че засега при развитието на обществото свободата надделява над властта. "Забавянето, безпорядъкът и възможностите за оскърбления", които споменава Бъргър, са многократно компенсирани от материалните и интелектуални плодове на свободата.

В допълнение към разделеното функциониране всеки от секторите на управление в САЩ има известна власт да ограничава другите. Целта е да се създадат възможност и за проверка по същество как се упражнява управленската власт.

Например Сенатът трябва да приема чрез гласуване с мнозинство назначаването на лица на важни постове (вкл. членовете на Върховния съд и другите федерални съдии), предложени от Президента и с мнозинство от две трети да приема споразумения, вече договорирани от Президента.

Конгресът учредява съдилища с власт, по-малка от тази на Върховния съд и има пълномощия да контролира процесите на съдебно обжалване. Президентът има право на вето над законодателството, разработвано от Конгреса, като ветото може да се отхвърли с две трети от гласовете. Президентът назначава членовете на Върховния съд и всички федерални съдии. Конгресът има власт да обяви война и да я финансира, но главнокомандуващ е Президентът. Накратко, целта на Конституцията е да разсее и разхвърля властта така, че за дадена групировка да бъде много трудно да постигне съществена власт над американското управление.

Както разкрива новата история, ясно е, че приемането на закони е трудно при системата на разделение, която съществува в САЩ. Президентът Джордж Буш е упражнил правото си на вето за над десет въпроса, одобрени от Конгреса, който нито един път не успя да отхвърли ветото. Такъв резултат не може да се получи при система, в която министър-председателят и мнозинството в Парламента принадлежат към един и същ управленски сектор или една и съща политическа партия. В американската история законодателството често се е проваляло поради президентско вето или решение на Върховния съд, което го е отменяло.

Въппреки това системата на разделението рядко се критикува в САЩ. Американците критикуват отделни президентски или съдебни решения, но не и разделението на властите.

Системата на разделението се практикува в повечето от 50-те щата на съюза, ако не и в почти всички. В общи линии хората са съгласни, че правото на вето на Президента над законодателството води до по-добри и по-солидни закони, както на времето беше формулирано от Александър Хамилтън, един от ранните американски политически лидери:

„Колкото по-често дадена мярка се подлага на приучване, колкото по-голямо е разнообразието на гледните точки на тези, които я проучват, толкова по-малка е опасността от грешките, които произтичат от недостига на надлежно обсъждане, или от тези погрешни ходове, които биха могли да последват поради заразата с някакви общи пристрастия или интереси. Много по-малко вероятно е някакви заслужаващи порицание възгледи да инфектират едновременно всички части на управлението по отношение на един и същ въпрос, отколкото да ги ръководят и подвеждат поотделно."

Репресивни мерки все пак биха могли да преминат през изпълнителните и законодателни сектори, но както ни уверява Хамилтън, те по-трудно могат да успеят в съдебния сектор:

"Пълната независимост на съдилищата е особено съществена при едина ограничена Конституция. Под ограничена Конституция разбирам Конституция, която съдържа няко специфицирани изключения от законодателната власт;

...Ограничения от такъв характер на практика могат да се запазят само чрез кръг от съдилиша, които да са задължени да обявяват за недействителни всички актове, противоречащи на духа на Конституцията. Ако това не се извършва, всяко спазване на особени права, на привилегиите за особени права или някакви привилегии, ще бъде безрезултатно."

Защита единствено на негативните права

Конституцията на САЩ често е наричана харта на правата на човека и затова съществуват две причини. Първо, националното управление няма власт да лишава хората от техните свободи или да им ги отрича. Второ, конституционните гаранции на индивидуалните права осигуряват на личността защита от правителствени действия, които биха ги ограничили.

Този вид защита има негативен характер. Тя предназначена да елиминира закони, коиото ограничават упражняването на човешките свободи. Конституцията на САЩ не налага утвърдителни задължения на правителството.

Разликата е между негативните и позидитвните права. В отличие от други конституции, Конституцията на САЩ не признава позитивни права на жилище, образование, медицинско обслужване, чиста околна среда, достатъчно добър стандарт на живот или на периоди за почивка и отдих.

Свободата, по смисъла на Конституцията на САЩ, означава сигурност срещу насилие или ограничение от страна на правителството. Да се осигурят позитивни права означава подчиняване на индивидуалните интереси на схващанията за колективно благо, а съгласно Конституцията на САЩ защитата на индивидуалната свобода е главна цел.

Всъщност двата възгледа за правата са в пряко противоречие, тъй като постигането на утвърдително право може да изисква елиминиране или намаляване на съществуващо или дадено право. Например при прилагането на позитивни права правителството може като арбитър да отнеме собственост от една групировка и да я предаде на друга, действие, което нарушава индивидуалните права.

Смята се, че конституция, която защитава и негативни, и позитивни права, е несвързана и много трудна за интерпретиране. Тя се стреми да обедини две диаметрално противоположни цели. За разлика от досегашната българска Конституция новата трябва ясно да идентифицира обществения интерес с индивидуалната свобода, а не с „колективното благо". Индивидуалната свобода трябва да е нещо отделно, което не може да бъде субект на прищевките на правителствени решения за колективното благо. В противен случай обвързването със свободата ще бъде силно размито.

Конституцията на САЩ не забранява на Конгреса да приеме закони за постигане на „колективното благо". Например, понастоящем много закони осигуряван значителни „мрежи за сигурност" за бедните, болните и слабите. Конституцията просто не изисква въвеждането им в действие. В предложения за България конституционен модел, който е даден в края на настоящата глава, съм предвидил само защита на негативни права.

Последните събития в Източна Европа и на други места демонсрираха колко слабо се справят правителствата с планирането на колективното благо. България се стремеше към постигане на толкова много утвърдителни права, че трябваше всъщност да елиминира фундаменталните права на живот, свобода и собственост.

Българските управници в миналото се стремяха да регулират почти всяка човека дейност, за да постигнат всеобщо благо, но вместо да създадат рай, всъщност сътвориха затвори. Тези затвори не ограничаваха задължително физическото тяло на човека, а карцерираха продуктивността и изобретатлността на човекия ум.

При подготовката на Конституцията на САЩ политическите и икономическите идеи са били разделението на властите, контролът и равновесието, както и съдебното преразглеждане при прилагането им. Те биха пазили отделния човек в личния, деловия и професионалния му живот от потисничество от страна на правителството.

Обществото би извлякло полза, тъй като на свободата се е гледало като на източник на велико поощрение на човешкия прогрес и напредък. Този начин на разсъждение е приложим и днес. Ние разчитаме на свободата както за подпомагане на разбирателството и културата, така и за снабдяването с храна, дрехи и подслон. Досега не са открити по-добри средства за удовлетворяване на тези нужди.

Великият урок на нашето време е, че производителните, защитните и съзидетелните сили се намират на интелектуалните и търговски пазари, а не у правителството. При това може да се окаже вярно, че предприемчивите хора действат предимно в свой собствен интерес, но вероятно не повече от хората в правителството, като усилията на предприемчивите са много по-ориентирани към благото на широки обществени слоеве.

Икономически свободи

Понастоящем България се сблъсква с трудния проблем да промени икономическата си система от система, управлявана от централно планиране, в такава, която поставя ударение на частните пазари. При пазарната система капиталовложенията в собственост на средствата за производство, разпространение и обмен на стоки се правят и поддържат главно от частни лица и корпорации. Тази система трябва да функционира предимно сама, отделена и изолирана от правителството.

Потенциалните собственици и инвеститори трябва да се чувстват сигурни, че могат да участват в нея без страх от конфискация, репресии или икономическа нестабилност. В съответствие с това системата изисква и юридически рамки, които ще охраняват целите и действията й.

В миналото комунистическите правителства позволяваха на чуждестранни фирми да действа в техните страни, но предимно на базата на индивидуалните контакти между правителството и фирмата. Такива договорености са несъстоятелни за една частна икономическа система. Те позволяват не на пазара, а на правителството да определя на кои фирми да се разреши достъп и при какви условия.

Пазарната икономика функционира различно - пазарът следва да контролира съществуването и характера на дадено предприятие. Потенциалните собственици и предприемачи трябва да имат възможност да се ангажират в дейности по собствен избор, без да се подсигурява официална "благословия".

Пазарната икономика изисква строга, но не и абсолютна защите срещу правителствения контрол. При нея има само три начина, по които държавата може да получи частна собственост ли права сърху собствеността от хора без тяхното съгласие: чрез отчуждаване, чрез регуляция и чрез данъци. Тези пълномощия са съществени при работата на едно правителство, но трябва да се прилагат пестеливо и без да се лишават хората от техните свободи.

Отчуждаване

Инвеститорите обикновено разбират, че пълномощието за отчуждаване е свойствено на правителството и го приемат като принцип, при положение, че държавата го прилага в съответствие с международно признатите ограничения, като например изложените в Конституцията на САЩ: Частната собственост не може да се отнема за обществено ползване без справедлива компенсация.

В тази гаранция има четири ключови думи. За да спечели доверието на инвеститора, всяка от тях трябва да се дефинира чрез перспективата за подпомагане на една свободна икономика. Целта трябва да е да се максимализира защитата на собственика срещу конфискация и все пак да се даде възможност на правителството да получава имоти, необходими за извършване на определени обществени услуги. Предложени са четири дефиниции.

Частна собственост

Тя включва всеки имот или вещ, притежаващи стойносст и притежавани от частно лице или корпорация; „отнема" означава: (1) правителството да придобие пълна или частична собственост, притежание или контрол върху частната собственост и (2) правителството да причини икономическа щета на частната собственост; „обществено ползване" се ограничава до създаване на обществена собственост само когато е абсолютно необходимо да се подсигури специфична държавна услуга; и „справедлива компенсация" изисква заплащането на пазарната цена на собствеността, която е отнета, а освен това обезщетение на собственика за всички други загуби, които понася в резултат на отнемането.

---------

Правителството прибягва до икономическата регулация, за да получи известен контрол над частни имоти или предприятия. При пазарната икономика регулация, кяото ограничава частната икономическа дейност е оправдана в много ниска степен. Малко хора биха възразили срещу регулация, която действително осигурява общественото здравеопазване и сигурност, забранява вредни дейности и поддържжа законността и реда при наличие на извънредни обстоятелства.

Важно е правителственият контрол да се ограничи до забрана на частни дейности, които са наистина вредни. Уместната роля на правителството е да защитава обществото от увреждане, а не да забранява или съкращава производството, конкуренцията или съзидателността.

Все пак, както навремето писа известният американски съдия Оливър Уендъл Хоумс младши, правителството "трудно може да се справи, ако стойностите, присъщи на собствеността, не могат да се намалят до известна степен, без да се плаща за всяка промяна в общия закон". Един от начините да се реши този проблем, е да се наложи финансова отговорност на правителството, ако причини значителни загуби в стойността на частни имоти, които не са били използвани по начин, причиняващ вреди.

Закони, водещи до загуби, надхвърлящи предварително определен минимум, да речем 20%, трябва да се считат за недействителни, освен ако правителството не компенсира собственика за количеството над този минимум. В приложения модел на конституция съм използвал тези цифри при едно изключение от забраната за приемане на закони с обратна сила (чл. V, ал. 2)

По подобен начин пълномощиято за данъчно облагане не трябва да се използва зап отискане на капиталовложенията или да налага контрол над собственост или бизнес, които иначе биха били забранени. Размерът на допустимото данъчно облагане трябва да се ограничи в максимална степен. Таксите не трябва да надхвърлят разходите на правителството за оказаната услуга. Следователно, за да се максимализира твъзможностите за капиталовложения, правителството трябва да бъде строго ограничено в пълномощията си за отнемане на собственост чрез отчуждяване, регулация и данъчно облагане.

Българската конституция трябва солидно да подсигури действията на лица срещу натиск от страна на правителството. Членове от наказателния кодекс за криминални деяния изобщо не бива да се ползват за политически или икономически цели. "Власт над средствата за препитние на човека означава власт над волята му". Това е написано от Хамилтън през 1788г. и Конституцията на САЩ до голяма степен изповядва тази идея.

Конституцията трябва да ограничава и правителствените пълномощия по отношение на облагането с данъци и изразходването на средсства. Ролята на правителството не бива да надхвърля постигането на целите на сигурността и социалните грижи, които частният сектор трудно може да обхване.

В САЩ федералната и щатстките конституции ограничават пулномощията на правителството и широко гарантират правата на живот, свобода и собственост. Прилагането на тези клаузи е отговорност на съдебната власт, която е упълномощена да наулира законодателство, което не е конституционно и при необходимост да дава мандат на компенсирането на неконституционни действия.

По този начин, в допълнение към приемането на съответни конституционни и законодателни мерки, защитата на икономическото притежание и дайност изисква независима съдебна власт, достатъчно мощна да следи законодателството и да осигури неговото съответствие с Конституцията. Както местните, така и чуждестранните лица и корпорации, занимаващи е с икономика, трябва да имат достъп до съда, за да защитават правата си.

В отсъствието на независима съдебна власт, или там, където нейното съществуване и пълномощия са под съмнение, трябва да се установи механизъм, който да подсигурява инвеститорите срещу конфискация или намаляване на финансовите стойности на техните имоти или предприятия. Частни или обществени застрахователни компании биха могли да извършват тези услуги, като отговорностите им сеопределят съгласно някакъв създаден за целта процес.

Някои застрахователни компании вече предоставят този вид застраховки. Очевидно такава застраховка не може да осигури хората срещу правителствени репресии или финансова безотговорност. Обаче правителство, което се ангаира с подобна политика, ще понесе международни санкции и загуба на чуждестранни капиталовложения.

Модел на Конституцията

В съответствие с казаното дотук и с извършеня анализ, както и с идеите, които чух, когато бях в България, за нацията беше подготвен един модел на конституция, който е представен в останалата част на този доклад. Надяваме се, че той ще даде тласък на провежданите обсъждания по този въпрос. Моделът има за основа най-вече Конституцията на САЩ и някои щати на Съюза. В много случаи американските клаузи са променени или са добавени нови, а в други - просто са сложени заглавия за по-лесно ориентиране.

Този модел на конституцията дава повече възможности за индивидуален избор, отколкото самата Конституция на САЩ, тъй както се интерпретира днес. Законодателната власт е по-малка, а свободите на хората повече. Моделът по-специално дава максимална подкрепа на пазарната икономика, значително по-голяма от тази в Конституцията на САЩ. В България много от лидерите на нацията заявяват, че тя спешно се нуждае от "гения" на пазара, за да оцелее. Считаме, че предложеният модел на Конституцията ще послужи солидно на тази цел.

За да се подпомогнат обсъжданията на конституцията, прилагаме копие от Конституцията на САЩ.

Дотук не са изложени препоръки за многото части на предложеното управление, като състав на законодателната власт, на Върховния съд и на изпълнителната власт. Тези институции заслужават известен коментар.

(1) Настоящето Народно Събрание (НС) е избрано на базата на мажоритарно и пропорционално гласуване. Същият метод може да се използва и за избора на две отделни камари на НС - едната избрана мажоритарно, а другата - пропорционално.

(2) В САЩ съдиите се назначават и избират. Всички федерални съдии, вкл. и тези от Върховния съд, се назначават до живот от Президента (след съгласуване със Сената) на базата на теорията, че такъв период на назначение ще осигури пълната им независимост от политически, социален или икономически натиск или влияние. В няои щати на Съюза избират съдии, които служат определен период. Други щати назначават съдии за известни периоди, като в края им провеждат общи избори, за да определят дали съдията да остане на служба.

Върховният съд на САЩ е критикуван както за узурпиране на пълномощията на законодателните сектори на управлението, така и за неумение да налага свободи. Текстът на Конституцията на САЩ не е ясенв тези области и изисква интерпретация на намеренията на боравещите с него, за да се дефинират пълномощията на Върховния съд. В клаузите за предложения български конституционен съд е направен опит за да се изяснят пълномощията му както по отношение на законодателството, така и по отношение на защитните права.

Съгласно тези клаузи съдът е задължен да упражнява единствено съдебни пълномощия, като са дадени конкретни указания за налагането на свободи. Доколкото интерпретацията на съдебните пълномощия винати може да бъде въпрос на преценка, при която логично мислещите хора могат да се различават, клаузите за тях са написани така, че разумно да ограничават субективността и да окуражават по-обективната юриспуденция.

(3) При система на разделение на властите Президентът оглавява един от трите сектора на управление. В случай, че Президентът не може да остане на поста си до края на своя мандат, трябва да се предвиди негов заместник, който лесно и веднага да продължи да поддържа равновесието. В САЩ тази функция се изпълнява от Вицепрезидента. В съответстие с това в предложения модел има клауза за такава длъжност.